Санкции ЕС продлены до 2029 года: можно ли оспорить новый трёхлетний срок?

RA Dr. Hendrik Müller-Lankow, LL.M. (UCL)

5 окт.

8 мин. чтения

22 сентября 2026 года Совет Европейского союза принципиально изменил механизм продления индивидуальных санкций ЕС, связанных с Россией.

На основании Решения Совета (ОВПБ) 2026/2161 Совет продлил действие Решения 2014/145/ОВПБ до 22 сентября 2029 года. Ранее санкционный режим, как правило, продлевался каждые шесть месяцев. Таким образом, новое решение заменяет сложившийся шестимесячный цикл продления периодом в 36 месяцев.

Для физических и юридических лиц, в отношении которых в настоящее время действуют санкции ЕС, это не просто техническое изменение. Трёхлетнее продление ставит важный правовой вопрос: может ли само это продление быть оспорено в Общем суде Европейского союза на том основании, что оно ослабляет систему периодического пересмотра и судебной защиты, которая ранее сопровождала включение лиц в санкционные списки ЕС?

На данный момент суды Европейского союза ещё не вынесли решения, прямо отвечающего на этот вопрос. Однако существующая судебная практика содержит ряд аргументов, которые могут иметь значение в будущих разбирательствах.

Что именно изменилось 22 сентября 2026 года?

Важно различать Решение Совета 2014/145/ОВПБ и Регламент (ЕС) № 269/2014. Решением 2026/2161 была изменена статья 6 Решения 2014/145/ОВПБ, вследствие чего теперь оно действует до 22 сентября 2029 года.

Сам Регламент № 269/2014 не ограничен этим сроком действия. Он по-прежнему содержит непосредственно применимые меры по замораживанию активов и перечень лиц, подпадающих под индивидуальные санкции, в Приложении I.

Регламент также по-прежнему предусматривает пересмотр индивидуальных включений в санкционный список. Согласно статье 14(3) Регламента № 269/2014, Совет обязан пересмотреть своё решение, если ему представлены замечания или существенные новые доказательства. Статья 14(4) дополнительно предусматривает, что перечень в Приложении I должен пересматриваться через регулярные промежутки времени и как минимум один раз в двенадцать месяцев.

Таким образом, правовая проблема заключается не в том, что включённые в санкционный список лица вообще не будут подвергаться пересмотру до 2029 года. Более сложный вопрос состоит в том, обеспечивают ли эти механизмы пересмотра тот же уровень защиты, что и прежняя система формального продления каждые шесть месяцев.

Ограничительные меры ЕС по своей природе являются временными

Исходной точкой является устоявшаяся судебная практика Общего суда. Суды Европейского союза неоднократно указывали, что ограничительные меры имеют «предупредительный и, по определению, временный характер». Их дальнейшая правомерность зависит от того, продолжают ли существовать фактические и правовые обстоятельства, которые первоначально оправдывали их принятие, и остаётся ли сохранение этих мер необходимым для достижения преследуемой цели.

Общий суд сформулировал этот принцип, в частности, в деле Yusef v Commission, дело T-306/10. Последующая судебная практика неоднократно подтверждала, что при пересмотре санкций Совет обязан проводить актуализированную оценку того, остаётся ли их дальнейшее применение обоснованным.

Общий суд прямо ссылался на шестимесячный срок действия

Прежний шестимесячный срок действия не являлся лишь административной практикой. Он являлся частью собственной оценки Общего суда пропорциональности санкций.

Шестимесячная продолжительность мер прямо учитывалась Общим судом при проверке их соразмерности. В деле Moshkovich v Council, T-283/22, Суд сначала отметил, что ограничительные меры действовали в течение шести месяцев и находились под постоянным пересмотром, а потому являлись «временными и обратимыми» (п. 166). Позднее, при непосредственной оценке пропорциональности, Суд прямо сослался на этот вывод и постановил, что, поскольку ограничения носили временный и обратимый характер и сопровождались возможностями получения исключений, причинённые заявителю неблагоприятные последствия не являлись несоразмерными значимости преследуемых целей (п. 173).

Таким образом, ограниченный срок действия мер имел значение не только для их формальной квалификации как временных мер. Он являлся частью аргументации Суда, на основании которой вмешательство в права заявителя было признано пропорциональным.

Трёхлетний срок индивидуального включения в санкционный список является беспрецедентным в практике санкций ЕС

Трёхлетний срок действия индивидуальных санкционных включений также представляется исключительным в более широком контексте санкционного права ЕС. В рамках других санкционных режимов Совет, как правило, проводил различие между сроком действия основного правового режима и сроком действия индивидуальных ограничительных мер. Например, в рамках режима санкций в отношении кибератак, установленного Решением (ОВПБ) 2019/797, сам правовой режим может действовать в течение нескольких лет, тогда как индивидуальные санкционные включения продлеваются только на один год. Такой же подход применяется в рамках Глобального режима санкций ЕС за нарушения прав человека и режима санкций в отношении химического оружия.

Аналогичный подход до настоящего времени применялся и в отношении России. Экономические санкции, основанные на Решении 2014/512/ОВПБ и Регламенте (ЕС) № 833/2014, в последний раз были продлены только на двенадцать месяцев. На этом фоне трёхлетнее продление в соответствии с Решением (ОВПБ) 2026/2161 представляет собой существенное отступление от сложившейся практики Совета в отношении перспективного срока действия ограничительных мер.

Это само по себе не означает, что один год является абсолютным юридически допустимым максимальным сроком индивидуального включения в санкционный список. Однако собственная практика Совета свидетельствует о том, что до настоящего времени один год фактически служил обычной верхней границей для таких мер. Эта практика усиливает аргумент, основанный на принципе пропорциональности, согласно которому перспективное увеличение срока действия индивидуальных санкций с шести месяцев до трёх лет требует особого обоснования.

Почему шестимесячное продление имело значение для судебной защиты?

Прежний механизм продления имел также важные процессуальные последствия. Каждые шесть месяцев Совет должен был принимать новое решение, если он намеревался сохранить санкционный режим. В рамках этих периодических пересмотров регулярно принимались новые правовые акты, сохранявшие физических и юридических лиц в санкционном списке. Лицо, чьё включение сохранялось, могло непосредственно оспорить такие акты в Общем суде на основании статьи 263 ДФЕС.

Это означало, что сам Совет периодически принимал новый правовой акт, законность которого могла быть проверена Судом. Включённому в санкционный список лицу не требовалось сначала инициировать отдельную административную процедуру пересмотра только для того, чтобы получить новое решение.

Это различие имеет важное значение, поскольку споры о санкциях в Общем суде часто касаются не только первоначального включения в санкционный список, но и последующих актов, сохраняющих заявителя в этом списке. Если такой иск удовлетворяется, Общий суд может отменить соответствующие акты о сохранении санкций в той части, в которой они касаются заявителя.

Таким образом, сами правовые акты, обеспечивающие дальнейшее действие индивидуального включения в санкционный список, могут быть непосредственно отменены судом.

Что меняется при трёхлетнем сроке действия?

Продление до сентября 2029 года устраняет необходимость общего продления Решения 2014/145/ОВПБ каждые шесть месяцев. Обязанности по индивидуальному пересмотру сохраняются, однако автоматический шестимесячный процессуальный цикл больше не действует в прежнем виде. Это меняет положение включённого в санкционный список лица.

Вместо того чтобы получать новый акт о сохранении в санкционном списке в рамках очередного шестимесячного продления, такое лицо теперь в большей степени может быть вынуждено самостоятельно инициировать процедуру пересмотра, представив замечания, новые доказательства и ходатайство об исключении из санкционного списка. После этого Совет должен решить, имеются ли основания для дальнейшего сохранения данного лица в списке.

Отрицательное решение Совета, в зависимости от его содержания и правовых последствий, может подлежать обжалованию в Общем суде. Однако такой путь по своей структуре отличается от прямого иска против правовых актов, сохраняющих действие санкций.

Почему ходатайство об исключении из санкционного списка может не обеспечивать равноценной судебной защиты

Судебное обжалование отказа в исключении из санкционного списка не обязательно является равноценным иску против нового акта о сохранении санкций. Если включённое в список лицо оспаривает такой акт и выигрывает дело, Общий суд может отменить соответствующий акт Совета в той части, в которой он касается данного лица.

Иная ситуация возникает, когда предметом разбирательства является решение Совета об отказе удовлетворить ходатайство об исключении из санкционного списка. Если соблюдены условия судебного контроля и отказ является незаконным, Суд может отменить этот отказ. Однако Общий суд не может подменить собой Совет и самостоятельно принять административное решение об исключении лица из санкционного списка. Он также не может обязать Совет посредством судебного предписания исключить заявителя из списка. В соответствии со статьёй 266 ДФЕС именно Совет обязан принять меры, необходимые для исполнения судебного решения.

Кроме того, отмена отказа в исключении из санкционного списка сама по себе не означает автоматической отмены ранее принятых правовых актов, на основании которых санкции в отношении данного лица продолжают действовать. Это создаёт существенное различие в непосредственности и эффективности судебной защиты, совместимость которого с принципом эффективной судебной защиты, закреплённым в статье 47 Хартии Европейского союза об основных правах, вызывает серьёзные вопросы.

Ежегодный пересмотр в соответствии с Регламентом № 269/2014 сохраняет важное значение

У Совета имеется существенный контраргумент. Статья 14(4) Регламента № 269/2014 по-прежнему требует регулярно пересматривать санкционный список и делать это как минимум один раз в двенадцать месяцев. Кроме того, статья 14(3) предусматривает проведение пересмотра в тех случаях, когда представлены замечания или существенные новые доказательства.

Поэтому Совет может утверждать, что переход к трёхлетнему сроку не ослабляет эффективную защиту, поскольку индивидуальные включения в санкционный список по-прежнему подлежат регулярной переоценке. Сила этого аргумента может в значительной степени зависеть от того, как именно такие пересмотры осуществляются на практике. В частности, существенное значение может иметь вопрос о том, приводят ли ежегодные пересмотры к реальной индивидуальной переоценке и принимаются ли по их итогам правовые акты, которые затронутые лица могут эффективно оспаривать в суде.

Установленная законом обязанность пересматривать включение в санкционный список не обязательно равнозначна механизму, который периодически приводит к принятию нового акта о сохранении санкций, способного быть непосредственно отменённым судом.

Достаточно ли Совет обосновал переход от шести месяцев к трём годам?

Решение 2026/2161 содержит обоснование сохранения санкционного режима. Совет ссылается на продолжающиеся действия Российской Федерации, которые, по его оценке, нарушают основополагающие нормы международного права, и приходит к выводу о необходимости дальнейшего применения ограничительных мер.

Однако такая аргументация отвечает на вопрос, почему санкции должны продолжать действовать. Отдельный вопрос состоит в том, объясняет ли она в достаточной мере, почему установленный шестимесячный период продления должен быть заменён сроком в 36 месяцев. Эти два вопроса не обязательно являются тождественными.

Сохранение обстоятельств, оправдывающих ограничительные меры, может обосновывать их дальнейшее применение. Однако это ещё не объясняет автоматически, почему институциональный и процессуальный механизм их продолжения должен быть изменён с шести месяцев на три года. Это особенно важно с учётом того, что ранее сам Общий суд ссылался на шестимесячный срок действия при характеристике санкций как временных и обратимых.

Поэтому достаточность мотивировки Совета может стать самостоятельным дополнительным вопросом в будущих судебных разбирательствах.

Могут ли лица, включённые в санкционный список, оспорить новое трёхлетнее продление?

Лица, в отношении которых в настоящее время действуют ограничительные меры ЕС, должны внимательно оценить, создают ли Решение (ОВПБ) 2026/2161 и соответствующие акты, сохраняющие их индивидуальное включение в санкционный список, основания для судебного обжалования. Такое разбирательство затрагивало бы как вопросы допустимости иска, так и вопросы материального права ЕС.

Возможные аргументы могут касаться, в частности:

временного характера ограничительных мер ЕС;
принципа пропорциональности в соответствии со статьёй 52(1) Хартии;
права на эффективную судебную защиту по статье 47 Хартии;
различия между периодически принимаемыми актами о сохранении санкций и административными процедурами исключения из санкционного списка; и
достаточности мотивировки Совета при замене шестимесячного цикла продления сроком в 36 месяцев.

Вопрос о том, будут ли такие аргументы в конечном итоге успешными, пока не был разрешён судами Европейского союза.

Строгие сроки для оспаривания мер, принятых в сентябре 2026 года

Для затронутых лиц важно понимать, что новый срок действия до 22 сентября 2029 года не продлевает срок для оспаривания мер, принятых в сентябре 2026 года.

В соответствии со статьёй 263(6) ДФЕС иск об аннулировании должен, как правило, быть подан в течение двух месяцев с момента уведомления заявителя о соответствующем акте либо, если срок исчисляется с момента публикации в Официальном журнале, с момента его публикации. Если Решение (ОВПБ) 2026/2161 было индивидуально доведено до сведения лица 22 сентября 2026 года, двухмесячный срок с учётом дополнительных 10 дней на расстояние, предусмотренных статьёй 60 Регламента процедуры Общего суда, истекает 2 декабря 2026 года.

Если индивидуального уведомления не было и срок, следовательно, исчисляется с момента публикации в Официальном журнале 22 сентября 2026 года, статья 59 Регламента процедуры предусматривает, что срок начинает исчисляться по истечении четырнадцатого дня после публикации. С учётом двухмесячного срока по статье 263(6) ДФЕС и дополнительных 10 дней на расстояние по статье 60 Регламента процедуры срок в таком случае истекает 16 декабря 2026 года.

Тем не менее точный момент начала течения срока необходимо проверять в каждом конкретном случае, в частности с учётом того, было ли соответствующее решение индивидуально доведено до сведения лица и, если да, когда именно.

Заключение

Решение Совета от 22 сентября 2026 года представляет собой не просто очередное рутинное продление существующего санкционного режима.

Изменение периода продления с шести месяцев до трёх лет затрагивает структурный элемент системы, который ранее выполнял две важные функции: он обязывал Совет регулярно пересматривать вопрос о необходимости дальнейшего действия санкций и одновременно приводил к принятию новых правовых актов, которые могли быть непосредственно оспорены в судебном порядке.

При этом Общий суд ранее прямо ссылался на шестимесячный срок действия и постоянный пересмотр санкций ЕС, признавая обусловленные ими ограничения временными и обратимыми.

Переход к периоду в 36 месяцев поэтому ставит существенные вопросы, касающиеся временного характера ограничительных мер, принципа пропорциональности и эффективной судебной защиты.

Для физических и юридических лиц, в настоящее время включённых в санкционный список в соответствии с Регламентом (ЕС) № 269/2014, это изменение не следует рассматривать лишь как административное продление режима до 2029 года. Оно само по себе может стать важным предметом разбирательств в Общем суде Европейского союза.

Юридическая помощь и представительство по вопросам санкций ЕС

KRONSTEYN консультирует физических и юридических лиц, затронутых ограничительными мерами ЕС, включая санкции по Регламенту (ЕС) № 269/2014. Наша практика включает правовую оценку включения в санкционные списки ЕС, подготовку запросов о пересмотре и исключении из санкционных списков перед Советом Европейского союза, а также представительство по искам об аннулировании в Общем суде Европейского союза в Люксембурге.